摘要：本文浅析了垃圾处理项目特许经营BOT模式的定义、特性，结合实例分析了优缺点，提出了建议，为目前该行业内越来越多准备采用该种模式的部门提供借鉴和参考。
关键词：BOT模式，垃圾处理，投资，建议
Abstract: This article brief analysis waste disposal project special permission has managed the BOT pattern the definition, the characteristic, unified the example to analyze advantages and disadvantages, put forward the proposal, more and more prepared for the present this profession to use this kind of pattern the department to provide uses for reference and refers.
Keywords: The BOT pattern, The waste disposal, The investment, Suggests

自2002年以来，我国已有超过70座垃圾焚烧发电厂投入正式运行。目前，广州市花都区正在筹建的以焚烧发电为主、灰渣及飞灰填埋、渗滤液处理为辅的城市垃圾综合处理中心，也是花都区政府授权广州市广日集团采取了BOT的特许经营模式。为此，作为业主方的专业技术人员，本人通过外出学习、调研，也查阅了大量相关资料，感觉受益匪浅，在此浅析一下垃圾处理BOT模式的体会供各位专家同行参考，不妥之处，敬请指正。
一、BOT 模式的定义   BOT(Build-Operate-Transfer，即“建设—经营—转让”)是指政府，将拟建设的某个基础设施项目，通过招投标或授权委托的方式选择BOT项目投资者并按合同约定授权中标投资者来融资、投资、建设、经营、维护该项目，该投资者在协议规定的时期内通过经营来获取收益，并承担风险。政府在此期间保留对该项目的监督调控权。协议期满，根据协议由授权的投资者将该项目移交给政府的一种模式。
二、垃圾处理BOT模式的特性
（一）长久性  垃圾处理设施是社会大众所必须的，而其本身亦有存在的必要性，不论是过去、现自还是将来，它都将一直存在。
（二）必须性  当前，广大民众日益关注环保，垃圾处理设施除有其必要性外，对社会大众而言也是必须的。
（三）独占性  BOT模式的垃圾处理设施由政府所有且进行监管，仅需一到两家企业共同运营，除管理容易以确保服务品质外，更可避免不必要的竞争及资源浪费。
（四）普及性  BOT模式处理垃圾所服务的对象是涉及社会各阶层，人人都享用。
（五）具经济效益  垃圾处理设施BOT模式最重要的特性是具有经济效益，投资企业会充分发挥自身的技术优势，最大限度的将垃圾中的热值资源回收利用，进而产生可观的经济效益。
（六）利润分享  企业投资主要目的在于通过投资，赚取利润；政府除可减轻本身负担外，更重要是通过企业的先进技术科学妥善的处理垃圾，从而改善城市的生态环境，带动整个社会及经济发展，从而企业和政府就可以双赢。
三、垃圾处理BOT 模式的优点  
（一）减轻政府负担
随着我国对环保的重视程度不断加强，垃圾无害化处理水平及科技含量也日新月异的在提高，随之而来的是处理设施投入经费的加大。处理规模1344T/d的北京高安屯垃圾焚烧厂，投资7.25亿；处理规模1040T/d的广州李坑垃圾焚烧发电厂投资7.26亿；广州市花都区在建的1500T/d的垃圾综合处理中心，拟投资7.7亿。采用BOT合作模式时，垃圾处理设施的兴建成本由投资企业负责筹措，可减轻政府的财务负担，使得政府有较充裕资金进行其它公共设施的兴建。
（二）转移政府的投资风险
垃圾处理项目投资大、风险高。BOT模式合作时，由于工程全部由投资企业负责兴建及营运，使原有由政府承担的投资风险，转嫁为由投资企业承担。
（三）提升垃圾处理设施建设的工程品质及营运效率
由于垃圾处理设施的工程品质、完工时工程与未来的营收利益息息相关，特许经营公司在追求最大化的前提下，将会利用本身的经营管理技术，来提升项目工程的效率，如新方案的提出，新工艺的引用，营建管理技术的采用，以确保工程品质及其它施工进度，可提升垃圾处理工程建设的工程品质及日后营运效率。
（四）有效运用财务预算，提升整体公共设施水准
采用BOT模式建设垃圾处理设施，政府将有较充裕的资金拨到其它公共建设上，如基础建设、教育、医疗服务、社会福利等设施，对于国家整体的公共建设水准的提升，有很大的帮助。
四、BOT 模式的缺点         
（一）没有完善的法令法规
目前，国家对ＢＯＴ还没有完整的法律配套体系，运作中许多依据无章可循。从目前运行的垃圾焚烧处理设施看，建设和运行水平相对较差的焚烧厂大都为民企资本特别是个人资本，替换工艺，变更材料与设备、混淆概念、剪简环节、降低档次等各种手法层出不穷，只为经济性提高，对安全性、环保性、可靠性等只是应付，甚至有的企业采用了一流的标准承诺，二流的工艺技术，三流的建设水平、四流的运营机制等手段来欺骗政府。BOT合作模式的参与者多且涉及的层面广泛，因此必须订定一套完整法令来规范各参与者的关系及各层面的相关问题，并避免相关法令过度限制。
（二）政府及企业都面临一些风险
一般认为，一个BOT项目能否最后取得成功，主要取决于投资方的获利目标和当地政府制定的收费政策以及专营公司承担风险的忍受能力。
1、对于政府面临的风险：一是投资商无投资实力及运营经验，造成投入不足、不能运营或排放不达标。二是商业欺诈行为。投资商利用政府官员不太了解ＢＯＴ的弱点，钻政策的空子，将回报率设得过高或合同条款不平等，使政府遭受损失。    
2、对于投资企业面临的风险：一是投资巨大，资金回收周期长，风险大。如果运营出现问题，则投资无法回收。二是国家政策、法律法规等变化的风险。目前，国家对ＢＯＴ还没有完整的法律配套体系，运作中许多依据无章可循。国家政策、法律的变化容易使投资方遭受影响，造成风险。三是政府承付能力与信誉度。对投资商来说，最大的风险是垃圾处理厂建成运行后，政府能否按合同支付垃圾处理费。
在ＢＯＴ中，政府和企业是合作者，其成功基础是诚信，双赢是关键。
五、几点建议
引用BOT方式，必须注意克服一些弊端，根据我国国情，从实际出发，营造具有中国特色的BOT模式。
（一）、订市场准入制度。当前ＢＯＴ投资商可谓鱼龙混杂，参差不齐。要规范ＢＯＴ运作，促进垃圾处理市场化良性发展，必须建立市场准入机制。对所有环保投资企业根据其实力、技术水平及营运能力评定资质等级，对什么资质企业能进入垃圾处理市场ＢＯＴ运作进行严格审核，在这个基础上形成竞争机制。
（二）、建立法律配套体系。市场经济下ＢＯＴ运作，需完善配套的法律体系作支持，不能再“摸石头过河”。ＢＯＴ实施的程序、特许权法律文件的形式、合同文本的标准、合同纠纷的处理、风险与管理问题等都需要制订完整的法律文件。因此，作为国家应立即制订该方面的法规，对ＢＯＴ市场进行立法规范。
（三）、及时转变政府职能。垃圾处理项目ＢＯＴ运作中，政府要及时转换自己的角色，找准自己的位置，不错位，不越位。项目ＢＯＴ过程中，政府由原来的合同签订者向合同协调者、监管者职能转变。政府要对建设期的工期，质量；运行期的运行状况、设施维护、环境品质及移交期的恢复性大修，无形资产等进行监管。同时，政府部门应为自己的监管行为提供法律依据，并制订监管条例。政府负有对企业投资、建设、运营、服务等运作全过程的监管责任，市场化程度越高，监管越重要。
（四）、第三方咨询机构的介入。在BOT项目引入过程中，政府切勿行政干预或盲目决策，应聘请熟悉ＢＯＴ运作的咨询机构，从ＢＯＴ招投标开始，到合同的签订，直至工程结束。虽付出一定的咨询费用，但换取工程的顺利完工及保障几十年的顺利运营，还是值得的。

二00九年六月二十五日


（作者简介:徐广利，2001年毕业于华中科技大学的环境科学与工程学院，所学专业是环境工程。毕业后，就职于广州市花都区城市环境卫生管理所，2002年至今，任广州市花都区城市环境卫生管理所的专业技术人员，从事环卫设施的规划、设计、垃圾无害化处理设施建设及运营的技术工作。2007年起，兼任花都区城市环境卫生管理所所长助理一职。）